深化体制机制创新 破解生态文明建设难题
来源： 中国环境报 作者： 常纪文
党的十一届三中全会后，中国进入改革开放时代。在改革开放的40年里，中国在面对历史遗留的生态破坏和环境污染的同时，着力解决经济和社会发展伴生的环境污染和生态破坏，不断提升经济和社会可持续协调发展的能力。特别是党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引之下，中国正在走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展之路。
生态文明建设取得巨大成就
改革开放40年特别是党的十八大以来，中国不断推进环境保护工作。特别是提出建设生态文明以来，生态文明建设理论、政策和制度体系逐步健全，国家立法和党内法规建设逐步完善，执法监管手段不断丰富，市场调节作用日益凸显，生态文明法治和共治程度不断提升。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，形成了习近平生态文明思想，对中国生态文明文化培育、生态文明制度体系构建、生态文明体制改革、生态文明产业体系构建、生态文明能力建设都具有顶层的理论指导意义，生态文明建设全面提速、成效显著。
生态文明建设的重大举措包括：
一是健全党内法规和环境立法，开展制度建设。党的十八大以来，党中央重视党内法规建设，通过制度来加强党对环境保护工作的领导。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》《环境保护督察方案（试行）》等一系列党内法规或改革文件出台，环境保护“党政同责”、中央生态环境保护督察、生态文明建设目标评价考核、领导干部离任环境审计等举措得以实施，各级党委、人大和政府更加重视环境保护。2015年1月1日，新《环境保护法》开始实施，有法必依、违法必究的法治氛围正在形成。
二是实行环境保护“党政同责”与“一岗双责”，促进环境共治。党的十八大以来，通过自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核、生态环境损害责任追究等措施，有效地发挥了地方党委、政府、人大、政协、司法机关、社会组织、企业和个人在生态文明建设中的作用。
三是开展中央生态环境保护督察和环境保护督查，倒逼地方转型和提质增效。党的十八大以来，党中央推动环境保护“党政同责”“一岗双责”，突出地方党委和政府在环境保护治理体系中的作用，突出其他监管部门的分工负责作用，并配套以失职追责的机制。因为环境保护方面存在问题，一些地方党委和政府做出深刻检查，一些地方政府负责人被约谈，地方党委和政府将生态文明建设和生态环境保护摆上更重要的位置。
四是打击监测数据和环境治理作假行为，开展环境信用管理。《环境保护法》针对排污单位环境监测数据造假的行为规定了行政拘留的措施；针对国家机关和国家公职人员环境监测数据造假的行为，规定了行政处罚的措施。《生态环境监测网络建设方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》等一系列文件陆续出台。
五是开展区域统筹和优化工作，改善区域环境质量。国家加强了京津冀、长三角、珠三角、汾渭平原、长江经济带等区域和流域的环境保护协调工作。通过“多规合一”、划定生态红线、建立健全区域环境影响评价制度和区域产业准入负面清单制度等，优化了区域产业布局，预防和控制了区域环境风险，区域生态保护补偿机制正在全面建立。
总体来看，党的十八大以来，我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化，生态文明建设取得显著成效，进入认识最深、力度最大、举措最实、推进最快，也是成效最好的时期。可以说是五个“前所未有”：思想认识程度之深前所未有；污染治理力度之大前所未有；制度出台频度之密前所未有；监管执法尺度之严前所未有；环境质量改善速度之快前所未有。从地方实践来看，具体成效包括：
通过生态文明建设目标评价考核，一些地方通过特色发展、优势发展、错位发展，增强产品和服务的科技含量与比较优势，减少污染和资源消耗，绿色发展模式正在确立。在生态保护方面，通过“绿盾”行动等措施，侵占自然保护区、破坏湿地、污染环境的现象被大力遏制，一批综合和特色的国家公园已经建立，一些物种正在恢复，生物系统的稳定性得以增强。在环境质量改善方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域2017年细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，分别达到64、44和35微克/立方米。在经济发展质量方面，企业发展活力和经济发展质效继续提升。
生态文明建设面临的挑战及建议
虽然生态文明建设取得了巨大成就，但是也要看到，中国目前仍然属于发展中国家，区域发展差异很大。在看到成绩的同时，也应看到生态环境形势仍然严峻，生态文明建设面临的挑战仍然很大。各地应按照绿色发展和高质量发展的要求，通过均衡发展和充分发展来解决环境与发展的协调共进问题。
一是各区域生态文明理念的树立存在差异。因为条件、基础不同，在发达地区，生态文明理念正进入自信和自觉阶段，环境保护成为社会共识。而在一些欠发达中西部地区，生态文明理念仍然处于灌输和自发阶段，环境保护工作压力层层衰减。在环境共治方面，一些地方公众参与程度仍然较低，参与模式单一。
二是生态文明建设能力发展不均衡。一些地区产业结构偏重、能源结构偏重、产业分布偏乱、环境资源承载能力下降，需要予以长效地解决。在一些中西部地区，经济和技术发展落后，环境保护基础设施建设滞后，环境污染治理和生态修复的历史欠债多，生态文明建设的内生动力不足，难以适应产业转型升级和布局优化的要求。一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变，绿色发展能力差，仍然在发展黑色经济，接受发达地区污染型产业的转移。
三是环境保护和经济发展的协调能力有待提升。环境保护既不能违背环境保护规律，也不能违背经济发展规律，但是一些地方环境保护行动缺乏区域和领域的灵活性，对历史遗留问题和现实能力考虑不足，一些地方出现执法“一刀切”现象。
四是环境保护责任追究仍需加强。一些地方捂盖子的现象比较普遍，环境问题存在敷衍整改、表面整改、虚假整改的现象，平时不用力、接受督察后“一刀切”的问题较多，责任追究难以落实。
五是生态文明建设系统性和协调性不足。一些地方改革文件没有考虑基层实际情况和各地财政承受能力的差异，缺乏可实施性。由于视角与方法的不同，各部门下发的改革文件，尺度、标准、方法与目标也不同。
具体来看，推进我国生态文明建设有以下建议：
在生态文明建设政策和法律制定方面，要加强系统性和协调性。建议制定生态文明促进方面的基本法律，从宏观、系统的角度为生态文明建设和改革指明方向，做出规划，提出要求，统领生态文明有关的法律法规。建议进一步推进生态文明建设体制改革，形成各方面、各层级共同开展生态环境保护和环境污染防治的合力。
在生态文明建设目标方面，需要考虑各地发展差异。我国地域广袤，行业、区域和城乡差距仍然很大，各地各行业的转型期窗口时间不一样，转型的能力和进度不一样，因此，政策和目标既要有原则性，也要考虑各地的经济、社会发展的差异性，保证措施的可操作性。按照污染防治攻坚战部署，可针对每类战役制定攻坚计划和考核办法，合理确定总目标和年度任务，实行中期考核和终期验收，确保生态文明建设取得预期成效。
在生态文明体制建设方面，需要疏通堵点，保证制度和机制的顺畅运行。要加强生态环境保护的区域化、流域化监管体制的改革，体现统筹性、协调性，与属地监管有机结合。全面落实垂直管理制度改革，建立尽职免责的环境监管制度，克服地方保护主义和环境保护形式主义，杜绝生态环境监测数据作假的现象。
在生态文明的制度和机制建设方面，要进一步加强创新。在加强事中监管和事后的补救制度建设的基础上，需要加强事前预防性的制度建设，建立工业园区和开发园区的规划环境影响评价制度，把区域环境风险控制和建设项目环境影响风险控制相结合。要创新机制特别是信息化、信息公开、公众参与、社会监督和公益诉讼机制，建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制。要创新管理模式，通过行政管制、市场调节、技术服务、信用管理相结合的措施，适应新形势下生态环境保护方式的转型需要。
在生态文明共治方面，需要构建生态环境保护社会行动体系。比如，信息公开方面，各级地方政府建立环境信息公开的模板，开展考核。加强业务培训，提高信息公开负责人员对环境信息公开法律法规的认识，提高网站管理水平，防止目前一些地方宣传教育网络空心化、形式化。在公众参与方面，对环保社会组织开展辅导，通过政府购买社会服务等方式，鼓励地方各级党委政府与环境保护社会组织合作，开展培训、宣传、社会调查、技术服务和监督。
在生态文明的保障措施方面，需要加强与工作需要相适应的能力建设。深入开展全民生态文明宣教工作，加强对“关键少数”的生态文明理念培育工作。对照生态文明体制改革的要求，督促地方开展“多规合一”、区域空间开发利用布局优化、城乡环境保护基础设施建设等工作，实现标本兼治，促进各地方、各行业更好地协调经济发展和生态环境保护。
作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
